宁委发〔2012〕26号

各区县委和人民政府，市委各部委，市府各委办局，市各直属单位：

市国土资源局拟定的《南京国土资源管理转型创新总体方案》已经市委、市政府批准，现印发给你们，请认真贯彻执行。

中共南京市委
南京市人民政府
2012年2月25日

南京国土资源管理转型创新总体方案
（市国土资源局  2012年2月）

为全面贯彻市第十三次党代会精神，落实“民生为先、统筹为要、生态为基、文化为魂”战略方针，奋力推动南京“两个率先”带好头、转型升级作示范，着力构建以保障转型升级为核心要求的土地保供体系，现制定南京国土资源管理转型创新总体方案如下。

一、指导思想

坚持以科学发展观为统领，以全面构建土地保供体系为目标，以加快经济发展方式转变为主线，按照“三争一创”的总体要求，坚持走创新驱动、内生增长、绿色发展道路，充分发挥国土资源的保障功能和保护功能，广开渠道扩大增量，挖掘潜力盘活存量，节约集约提高效率，保护耕地修复生态，着力打造“节地提效”、“土地综合整治”两个平台，推进厅市合作共建节地提效示范区，争取转变土地利用方式部级试点，以土地利用方式的转变，倒逼促进经济发展方式转型，为南京率先基本实现现代化提供坚强的资源支撑和保障。

二、总体目标

提升保障能力，促进经济社会转型发展。积极争取增量用地，拓展土地规划空间，保证耕地占补平衡，优化城乡空间布局，加 大土地储备力度，推进供需双向调节，实行差别化供地，确保科技创新创业、战略性新兴产业、现代服务业等重大项目用地。 落实基本国策，保护资源改善生态环境。坚守耕地保护红线，推进矿山环境治理，确保耕地数量不减、质量提高，矿山环境得到修复和改善。

推进国土整治，深入挖掘存量用地潜力。推进农村土地综合整治，实施农地重整、村镇重建、要素重组，释放农村建设用地潜力，促进农业增效、农民增收、农村发展。

优化资源配置，积极提高土地利用效率。完善土地市场资源配置机制，加大闲置土地处置力度，盘活存量土地资源，发挥土地价格、税收杠杆作用，建立土地资源约束倒逼机制。

三、主要内容

（一）拓宽用地保障渠道，提高服务发展能力

各区县根据经济社会发展客观需要，结合社会发展、城乡建设、环境保护等各类规划，建立土地利用总体规划的定期评估和滚动修编制度，争取流量指标，拓展发展空间。

积极争取增量，充分挖掘存量，构建增量与存量双供互补机制。针对项目不同类型，在国家和省下达的年度用地计划之外，积极争取单独选址、点供计划、追加指标和奖励指标。结合产业总体布局，通过增减挂钩、万顷良田、土地综合整治、集体建设用地流转、农村宅基地整理、空闲土地处置等方式，盘活存量建设用地，保障项目用地需求。

积极拓宽省以上重点工程占补平衡新渠道，着力推动省内易地补充耕地，构建用地指标挂钩置换制度和补充耕地指标市场化配置机制，明确耕地占补平衡工作责任，落实耕地占补平衡责任主体，充分调动区县耕地补充积极性，提高项目用地报批效率，强化用地保障能力。

（二）优化城乡用地布局，引导产业调整升级

通过科学布局城乡建设用地，实现集中集聚集群发展，促进产业结构升级转型。结合实施全市主体功能区规划，统筹布局现代服务业、战略性新兴产业、先进制造业和现代农业，明确各区县、相关开发区和功能板块的主导功能定位、主导产业类型，避免同质竞争、重复建设、盲目发展。

优化城乡用地布局，合理安排项目用地。主城着力提升生产研发、创意产业和高端现代服务业；副城和绕越公路以内的新城、新市镇依托开发园区，重点发展高新技术产业和现代服务业；绕越公路以外的新城和新市镇依托开发园区，重点发展先进制造业。

结合各类工业集中区的撤并整合，通过土地利用总体规划动态修编，预留各大开发园区、功能板块建设发展空间。优化整合全市现有园区，做强做实，重点突破，聚焦省及省级以上开发园区发展，培育和壮大 1—2 个主导产业，充分发挥现有百亿级大企业、高成长性中心企业的影响力，打造产业集群。对市以下设立的各类工业集中区加快优化整合，推行有序撤并，实行产业布局调整补偿，现有项目纳入城镇规划体系统一管理。 

（三）实行供需双向调节，确保重点项目用地

围绕经济转型发展，实行差别化供地政策，合理安排用地规模、结构和时序，科学配置增量和存量土地资源，每年初在国家和省下达的用地指标内专项划出科技创业特别社区用地计划，并优先保证特别社区内的由政府投资建设和管理的孵化器、加速器、中试用房和人才公寓用地需要，全力保障科技创新创业、战略性新兴产业、现代服务业、基础设施、民生工程等重大项目建设用地。

通过扩大增量、挖掘存量形成的用地，优先向科技创业特别社区和省级以上开发区、城市功能板块、省级以上服务业集聚区安排，确保孵化器、加速器等各类科技创新创业载体用地，大力扶持科技研发企业用地。

禁止向“三高两低”项目和不符合产业政策及规划布局的项目供地。传统产业项目原则上通过盘活存量土地、入驻标准厂房等方式解决。

（四）实施节地提效计划，提高土地利用效益

围绕实现基本现代化的指标体系，综合衡量项目的产业类型、科技含量、投入强度、产出水平、税收贡献，充分发挥地价、税收的调节作用，科学设定用地标准。除特殊行业外，工业用地 容积率不低于1.0，标准厂房容积率不低于1.2。

统一土地出让最低价。除经市政府批准的特殊情况外，土地出让底价原则上不得低于成本。工业用地出让最低价标准在现有基础上提高30%以上，雨花台区、栖霞区、江宁区、江北地区、两县工业用地最低价标准，分别提高至每亩42万元、40万元、38万元、23万元、16万元。除经市政府批准的特殊情况和科技含量高、成长性高的科技创业型项目外，不得给予地价优惠。经营性用地最低出让价标准分别提高至江南九区每亩120万元、江北地区每亩90万元、两县每亩60万元。以上标准根据实际情况适时调整。禁止以任何形式返还土地出让金。

明确工业项目供地标准。栖霞区、雨花台区、江宁区范围内新增工业用地项目总投资额、亩均投资强度分别不低于1亿元、550万元，亩均产值不低于600万元或亩均税收不低于30万元；浦口区、六合区范围内新增工业用地项目总投资额、亩均投资强度分别不低于8000万元、350万元，亩均产值不低于400万元或亩均税收不低于20万元；溧水县、高淳县范围内新增工业用地项目总投资额、亩均投资强度分别不低于6000万元、350万元，亩均产值不低于400万元或亩均税收不低于20万元。对科技（文化）含量高、成长性高的创业项目，可适当降低标准。到2015年，全市每亿元GDP耗用建设用地量降低至270亩。

加大存量闲置土地处置和调整盘活力度，加快推进城区工业用地调整退出，鼓励企业利用存量工业用地建设科技研发项目，不断挖掘存量土地潜力。到2015年，全市主城区域具备搬迁条件的工业生产企业基本完成搬迁任务，退出工业用地1万亩，各区县收回、调整盘活和利用存量闲置土地不少于1.5万亩。

加大土地储备力度，完善土地市场建设，坚持“净地”出让，提升土地运作水平。各级土地储备运作主体应不断扩大土地收储范围和规模，对于具备储备条件的经营性土地全部纳入储备，并严格实行净地收储。进一步发挥市级储备的统筹调控能力，市政府已明确运作主体之外的土地，统一由市土地储备中心进行收储，全力提高储备土地收益率。各区县要进一步加大储备土地征地拆迁工作力度，确保土地按计划完成净地，以备供应和使用。

（五）推进土地综合整治，加快城乡统筹发展

坚持统筹为要，科学编制农村土地综合整治规划。通过实施土地综合整治规划，解决土地利用总体规划空间布局、指标控制与经济社会发展、城乡建设实际需求之间的矛盾，集约优化配置土地资源，加快城乡统筹发展，推进农业现代化建设，建设美丽乡村。

全面推进农村土地综合整治工程。加快盘活农村建设用地，力争2015年前盘活10万亩。积极申报实施国家土地整治示范项目，大力实施土地开发复垦整理、占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程。积极开展农村宅基地及废弃低效利用的农村建设用地整治工作，促进建设用地流转，释放农村建设用地调整盘活空间。积极争取废弃工矿用地复垦调整使用试点，通过废弃工矿治理形成新增建设用地指标。

允许土地综合整治形成的建设用地指标有偿流转。各镇街通过土地综合整治形成的新增建设用地指标，主要用于镇街的农业农村发展和各类建设。各区县通过万顷良田、增减挂钩形成的新增建设用地指标，允许在区县内统筹调剂安排使用。积极探索结余指标在区县之间通过产业整合、资源要素重组等方式，进行结对调剂使用。

不断完善土地综合整治收益分配制度。以尊重和保护农民权益、及时足额到位补偿资金为前提，对土地综合整治形成的新增农地，实行承包经营权流转，促进规模经营，确保新增农地和建设用地指标流转收益在专项用于农民搬迁补偿安置、农民社会保障、农村集体资产股份化改造和农村基础设施建设等之后，余额用于农业农村发展和土地综合整治。

（六）落实资源保护责任，促进生态环境建设

各区县要认真落实土地管理共同责任，明确违法用地管控目标，建立完善违法用地预防约束机制。各区县应当坚持耕地保护、生态建设并重的原则，在保护耕地的前提下建设生态环境，在改善生态环境中严格保护耕地和基本农田，确保到2015年，全市耕地保有任务量不低于356.5万亩，基本农田保护面积不少于341.08万亩。

落实主导功能定位，合理调整、划定全市基本农田。严格落实耕地占补平衡任务。优化落实全市耕地与基本农田质量建设总体方案，持续开展耕地质量监测，完善农田水利基础设施配套，实施基本农田示范区建设，努力提高耕地与基本农田质量。显化耕地与基本农田的资源生态价值，建立耕地与基本农田保护补偿机制。完善设施农用地管理，支持现代农业发展，实施农业“1115”工程，提高农业综合生产能力。

关停重点区域和重点线路两侧露采矿山，修复废弃露采矿山环境。确保2012年底前，绕越公路外侧可视范围内和绕越公路以内露采矿山全部停止开采；2013年底前，全市露采矿山基本停止开采，砖瓦粘土矿全部关停；2014年底前，通过对废弃露采矿山开展环境治理，消除地质灾害，复绿山体创面，减小视觉污染，改善生态环境。

四、保障机制

（一）加强组织领导。各级党委政府、各部门、各开发园区、各功能板块在国土资源管理转型创新上要各负其责，齐抓共管，形成合力。市政府成立国土资源管理转型创新工作领导小组，统筹负责全市国土资源管理转型创新的组织、指导、协调和督促检查。各区县主要负责人为本行政区域国土资源管理转型创新的第一责任人，各开发园区、功能板块作为国土资源管理转型创新的主体，也要相应成立领导小组，把工作落实到位。各相关部门要围绕促进国土资源管理转型创新，制定政策，加强管理，共同把好用地关。国土资源管理转型创新工作纳入全市督察体系。

（二）创新工作制度。聚焦国内外先进城市国土资源管理创新改革的经验和做法，学习借鉴国内城市已有的成功改革方案，加强顶层设计，强化制度创新，突出前瞻性和可操作性，结合南京实际，制定一系列推进方案实施的工作制度。认真处理好整体设计与分步实施、全面推进与突出重点、先行先试与循序渐进的辩证关系，明确目标任务，紧扣序时进度，集中力量突破，通过制度创新促进工作转型。 

（三）实施评价考核。强化对区县、开发园区和功能板块国土资源管理转型创新工作的目标考评。考核内容突出“节地提效”、“土地综合整治”和“耕地保护”三大类，“节地提效”主要考核科技创新创业、战略性新兴产业、现代服务业用地的比重，新增工业用地建筑容积率和亩均投资强度、产出水平、税收贡献，已批土地供地率、闲置土地处置率、盘活空闲土地面积，露采矿山关停情况，废弃矿山环境治理面积等；“土地综合整治”主要考核土地整治规模、整治形成的新增建设用地指标、整治形成的占补平衡补充耕地指标，新建高标准粮田面积等；“耕地保护”主要考核耕地保有量，基本农田保护面积，耕地质量，违法用地比例及总量等。要根据各区县、开发园区和功能板块土地资源禀赋情况及主体功能定位，科学设定考核内容和考核标准，实行分类考核，并纳入全市经济和社会发展目标考评体系。对土地节约集约利用程度较高、耕地与基本农田保护情况较好的区县、开发园区和功能板块，在农转用指标和增减挂钩周转指标上予以重点支持和倾斜，对考核不达标的区县、开发园区和功能板块，暂停建设项目审批和建设项目用地。

（四）严格责任追究。各区县建立违法占用耕地补偿制度，对违法用地严重的镇街（园区）收取耕地占用补偿费用，用于奖励耕地保护工作突出的地区。对年度内违法占用耕地面积较大的区县，暂停农用地转用、土地征收审批和增减挂钩试点工作。对土地管理秩序混乱，致使镇街（园区）年度内违法占用耕地比例超过15%的；对以任何形式返还土地出让金的；对未经市政府批准，土地出让底价低于成本的；对未经市政府批准和不属科技（文化）含量高、成长性高的创业型项目，而给予地价优惠的，根据《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》追究党政主要领导的党政纪责任。同时，还要根据违法用地项目类型、性质，追究相关负有责任的分管领导的党政纪责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

严格执行市委、市政府《关于建立土地执法共同责任制的意见》，切实落实土地执法监管共同责任。规划、住建、城管、农林等部门在接到违法用地情况告知后，应按照本部门工作职责，依法处理。供水、供电主管部门在接到违法用地情况告知后，应及时按照规定，不得再为违法用地项目供水、供电。纪检监察机关对供水、供电主管部门履职情况定期开展监督检查。对行政执法部门已履职查处到位，需申请法院强制执行的、涉嫌违纪犯罪需移送的、没收违法建筑需移交的违法用地案件，法院、公安机关、纪检监察机关和财政部门应当按照相关规定进行受理，并及时向行政执法部门反馈处理情况。